实务分享｜国有基金公司章程审查要点

题记：在私募基金与国资监管的交叉地带，公司制国有基金公司（政府投资基金、引导基金）的章程，是一份被严重低估的合规文件。不少律师和法务拿到章程后，习惯性地沿用普通公司的审查清单——查股东、查出资、查三会、查增删改，殊不知，国有基金公司的章程同时叠加了“国资监管”与“基金专业化经营”两套强制规制，其意思自治空间被大幅压缩，多数关键条款并非股东可以自由约定，而是须经履行出资人职责的机构批准或备案，并且还需满足中央及当地政府投资基金、引导基金办法、条例等规定的要求。审查方向一旦拿错，轻则返工，重则埋下治理瑕疵、登记障碍乃至交易无效的隐患。本文即围绕这一主题，按“先定性 、 看差异、查条款 、定风险”四段递进展开，供实务同仁参考。

摘要：国有基金公司章程的审查，本质是双重强制规制的叠加审查——既受国资监管要求约束，又受基金公司专业化经营要求约束，意思自治受限，关键条款须经批准或备案。审查的起点不是翻条款，而是先定性，再对照强制规范逐条核验，最终落到风险分级与可落地的整改路径。
关键词：国有基金公司章程审查；国资监管；私募基金专业化经营；政府投资基金；引导基金；

一、国有基金公司的特殊法律属性与监管定位

审查国有基金公司章程，第一动作不是打开条款，而是定性——确认这家公司究竟是什么性质的法人、处于哪条监管轨道上。定性错了，后续的对照坐标系就全错了。这一点，恰恰是普通公司章程审查所不需要、也最容易在国有基金公司上被忽略的。

（一）双重身份，须逐层厘清

国有基金公司往往兼具多重身份，审查前应当逐层确认：

第一，国有属性。是否属于国家出资企业？由哪一级国资监管机构或政府授权机构履行出资人职责？是国有独资、国有全资、国有控股，还是国有参股？这直接决定了国资监管的适用强度与审批层级——国有独资、全资公司的章程约束，远比参股公司更为刚性。

第二，基金属性。主体公司属于基金管理人还是基金投资人？登记类型是股权、创投、证券还是其他类？登记状态是否正常、有无异常经营提示？这决定了是否须对标基金法规与协会自律规则。

第三，组织形态。是公司制 GP（管理人以公司形式直接担任基金的普通合伙人或执行事务合伙人），还是母基金、引导基金自身？形态不同，章程审查时对标的是基金法规还是普通公司法，结论截然不同。

第四，基金层级。是政府投资基金、引导基金，还是母基金，抑或直接投资的子基金？层级不同，适用的政策文件与监管口径亦有差异。

以上四重身份，看似相互独立，实则层层递进——只有先定性公司是何种属性，才能确定章程的审核依据。

（二）多层监管，须明确“谁在管它”

定性之后，还须清楚这家公司处于哪几层监管之下，因为章程中的大量条款，实质是对这些监管要求的转引与内化：

其一，出资人监管。履行出资人职责的机构（国资委、财政部门、政府投融资平台等）对其行使股东权利，重大事项需报批或备案，这是章程中“批准、备案”条款的制度根源。

其二，行业监管。基金业协会的自律管理，叠加证监会对私募行业的行政监管，是章程中经营范围、内控、高管、关联交易、信息披露等条款的直接依据。

其三，党建监管。根据中央关于国有企业党建的要求，党组织（党委或党组）在公司治理中的法定地位，须通过“党建入章”落实到章程文本之中。

其四，政府投资基金特别政策。若属政府投资基金、引导基金，还受《政府投资基金管理办法》（财预〔2015〕210 号）及各地引导基金管理办法约束，其“引导、放大、不以营利为唯一目的”的政策定位，亦应体现在章程之中。

定性结论一旦明确，后续的审核工作才有对标坐标系。我们理解，大量审查错误的根源，恰恰在于把国有基金公司当成普通公司去套模板，或混淆了“国有”与“基金”两套规则的适用边界。

二、国有基金公司在章程自治空间上的核心差异

定性之后，第二步是明确一个根本问题：这家公司的章程，哪些能自治，哪些不能自治。这是国有基金公司章程与普通公司最本质的分野。

（一）意思自治空间被显著压缩

普通非国有、非基金公司的章程，以股东自由约定为主、法定必备事项为辅；而国有基金公司的章程，本质上是一份“准法定文本”——大量内容并非股东协商的产物，而是由国资监管规定、基金登记规则直接导入。归纳起来，其自治空间在五个维度上被压缩：

第一，章程性质。从“股东自由约定为主”转向“准法定文本”，自治空间有限，部分条款甚至无谈判余地。

第二，决策机制。须嵌入“三重一大”决策制度、党委前置研究讨论重大经营管理事项等法定或政策要求，而非依股东意愿自由设计。

第三，治理架构。须设置党组织、外部董事（乃至专职外部董事）、职工董事等，架构相对固定，可讨论空间小。

第四，经营范围。受“专业化经营”限制，须与私募基金管理业务匹配，不得兼营与私募基金存在利益冲突的业务。

第五，修改程序。涉及国有产权、治理结构、重大决策等条款的修改，往往须经出资人机构批准或备案，而非股东会决议即可。

（二）两个关键差异：章程“外部化”与“效力倒挂”

在诸多差异中，有两处最值得实务同仁警惕：

其一，章程“外部化”。普通公司章程主要是内部治理文件；国有基金公司章程则大量条款是对上位法、国资监管规定、党建要求、基金登记规则或监管规则的转引与内化，是“内部文件与外部合规载体“的复合体。这意味着，审查国有基金公司章程，不能只读章程本身，还须回溯其对应的外部规范。

其二，章程“效力倒挂”。在普通公司，章程约定优先于法律中的任意性规范；但在国有基金公司，若章程约定与国资监管强制性规定、党建要求、基金登记要求相冲突，冲突条款可能无效或被责令纠正——此时“约定“并不能对抗“强制”。这一“效力倒挂”，正是国有基金公司章程审查最需要绷紧的弦。

审查时不能依据“股东想怎么约定”，而是要问“这一条是自治事项还是强制事项；若是强制事项，其法定或政策依据是哪一条，公司是否已按要求写入、写准”。

三、对照四类强制规范逐条梳理

这是全文的操作核心。建议对照国资监管、党建入章、基金专业化经营、其他强制规范四类规范，逐条核验章程条款。

（一）国资监管类强制条款

其一，出资人职责条款。是否明确履行出资人职责的机构及其权责，是否载明国资监管机构的出资人地位，重大事项的报批与备案路径是否清晰。

其二，“三重一大”决策条款。重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金运作，是否明确须经相应决策程序；尤为关键的是，大额资金的“额度标准”是否已写入章程或配套制度——实践中不少章程只写“大额资金须集体决策”，却未明确何为“大额”，导致决策权限模糊。

其三，党委（党组）前置研究条款。依据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等，重大经营管理事项是否规定“党委（党组）研究讨论是董事会、经理层决策的前置程序”。这是党建入章的核心条款，缺失即属重大瑕疵，须重点核验。

其四，外部董事、职工董事条款。是否设置外部董事、专职外部董事席位，职工董事是否依法产生，产生程序是否合规。

其五，国有产权变动条款。股权转让、增资、减资、合并、分立、解散等涉及国有产权变动的事项，是否规定须履行资产评估、进场交易、审批等程序，是否与《企业国有资产交易监督管理办法》（32 号令）相衔接。

其六，资产处置与对外投资、对外担保条款。决策权限与审批程序是否与国资监管要求衔接，担保总额与单笔限额是否设限。

其七，收益与考核条款。国有资本收益上缴、经营业绩考核等安排是否与出资人要求一致。

（二）党建入章类强制条款

党建入章绝非“加上一句口号”即可，须落实到前置程序的触发范围、决策流程、与董事会及经理层决策的衔接关系上，否则形同虚设。具体核验：

其一，党组织设置条款。是否明确设立党组织（党委、党组或党支部）及其与公司治理的关系。

其二，党组织职责条款。是否载明党组织的职责，包括保证监督党和国家的方针政策在本企业贯彻执行等。

其三，前置程序条款。是否明确党组织研究讨论是重大决策的前置程序，以及研究讨论的范围与方式、与董事会及经理层决策的衔接关系。

如果说国资监管与党建入章，解决的是这家公司“作为国有企业如何治理”的问题；那么接下来要核验的，则是作为基金公司专业化展业的问题。前者约束的是公司的权力运行，后者约束的是公司的业务资格，二者缺一不可，共同构成了国有基金公司章程的双重底线。

（三）基金专业化经营类强制条款

若主体公司属于基金管理人，则需从基金专业化经营角度对下列事项进行核查：

其一，经营范围条款。若主体公司是基金管理人，经营范围是否与私募基金管理业务匹配，是否含“私募基金管理”“资产管理”等字样；是否夹带与私募基金存在利益冲突或无关的业务，如非金融借贷、一般贸易、房地产、民间融资中介等。根据专业化经营要求，管理人不得兼营与私募基金存在利益冲突的业务，经营范围违规将直接影响登记与展业。

其二，内控合规条款。是否建立并体现投资决策、风险控制、合规管理等内控制度框架，是否明确合规负责人、风险控制岗位的设置。

其三，高管与人员条款。法定代表人、合规负责人、风控负责人等，是否符合基金业协会登记要求，包括从业资格、履历、兼职限制等。

其四，关联交易条款。是否建立关联交易管理机制以防范利益输送，是否与基金合同中的关联交易约定相衔接。

其五，信息披露条款。是否体现向投资者信息披露、向基金业协会信息报送的义务。

其六，投资者保护条款。是否体现投资者适当性管理、基金财产独立、禁止刚性兑付等底线要求。

其七，名称与登记一致性条款。公司名称、经营范围、股权结构等，是否与基金业协会登记信息保持一致，避免“备案与章程两张皮”。

需要提示的是，上述国资监管、党建入章、基金专业化三类规范，固然是国有基金公司章程审查的主线，却并非全部。国有基金公司的特殊形态（如国有独资公司）、特殊政策定位（如政府投资基金），以及国企整合中的反垄断问题，同样会在章程中留下强制印记，须一并纳入交叉核查，方能避免顾此失彼。

（四）其他强制规范类条款，交叉核查

其一，国有独资、全资公司特别规定。若为国有独资公司，是否满足《公司法》对国有独资公司的特殊治理要求，如不设股东会、由出资人机构行使相应职权等。

其二，政府投资基金特别政策。若属政府投资基金、引导基金，是否体现“引导、放大、不以营利为唯一目的”的政策定位，是否设定投资领域限制、返投比例、让利机制等政策要求。

其三，章程修改与备案条款。章程修改的决议程序、报批与备案流程是否清晰。

四、关键条款缺失或违规约定的实务后果

审查章程条款，最终要落到风险与后果上。这是审查成果转化为决策价值的关键一环。以下按风险等级梳理。

（一）红线风险：可能导致登记失败、交易受阻或治理失效

红线风险的判断标准，在于其是否可能直接导致交易无法完成，或交割后造成重大损失。一旦出现此类风险，应显式标注为风控一票否决候选，提交终审，而不应自行淡化。结合国有基金公司章程审查的实务，以下四类最为高发：

其一，党建前置程序条款缺失。国企章程未载明党委（党组）前置研究重大经营管理事项的，属重大治理瑕疵，可能被出资人机构责令整改，甚至影响相关决策的效力评价。此项须显式标注，作为风控一票否决候选提交终审。

其二，经营范围违反专业化经营。登记的经营范围夹带与私募基金存在利益冲突业务的，可能导致管理人登记不予通过、被协会要求整改，甚至被注销登记、限制展业，属于致命性合规缺陷。

其三，国有产权变动未设审批与进场交易条款。章程未规定股权转让等须评估、进场交易的，可能导致后续交易被认定无效，或存在国有资产流失的重大合规风险。

其四，关联交易与利益输送条款缺失。缺乏防范利益输送机制的，可能触发监管关注、投资者索赔，情节严重的甚至触及刑事责任风险。

上述风险，一旦坐实，往往意味着交易结构需要推倒重来，甚至整个交易就此搁浅。但实务中，国有基金公司章程的瑕疵并非都如此致命，更多情形是“可补救的缺陷”——这类风险虽然影响合规与治理质量，却可以通过补正章程、重新约定或签署补充协议加以化解。以下即属此类。

（二）重大风险：可通过补正、重新约定解决

其一，“三重一大“额度标准未明确。未在章程或配套制度中明确大额资金额度，导致决策权限模糊，易引发越权决策争议。此风险可通过补正章程或制定配套制度予以解决。

其二，外部董事、职工董事配置不合规。席位缺失或产生程序不当，影响董事会决策合规性，可依规调整。

其三，内控合规条款空泛。仅有原则性表述、无可操作的内控架构，可能不满足基金业协会登记审查要求，须细化落地。

其四，章程与登记信息不一致。股权结构、高管、经营范围等与实际登记不符，引发“备案与章程两张皮”的合规风险，须及时校正。

与前两类风险相比，还有一类风险虽不构成交易障碍、亦不危及治理根基，却值得在审查报告中予以提示，以免日积月累演变为隐患。这类风险多表现为条款表述笼统、政策定位未充分落地，处理方式也相对温和，重在“提示关注、建议完善”。

五、结语

国有基金公司章程，是一份“读不懂就审不好”的复合文本。它既是公司的治理纲领，又是国资监管、党建要求与基金登记规则的多重合规载体。对法律合规实务同仁而言，审查这份章程的要义，不在于逐字核对某一条，而在于先定性、看差异、查条款、定风险——建立正确的对标坐标系，以“强制与自治“的二分法逐条过筛，最终把每一条红线风险落到风控终审、每一条重大风险落到可落地的整改路径。

当“国资监管与党建”与“基金专业化经营”两套强制规制叠加于一份章程之上，意思自治的边界被重新划定，多数关键条款的命运，早已在章程起草之前由上位规范决定。看清这一点，才是在这片交叉地带上行稳致远的前提。

注释

1. 《中华人民共和国企业国有资产法》（2008 年 10 月 28 日通过，2009 年 5 月 1 日施行），关于国家出资企业章程、出资人职责、关联方交易限制等规定。

2. 《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019 年 12 月 30 日中共中央发布），关于国有企业党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项、双向进入交叉任职等规定。

3. 《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第 32 号），关于国有资产转让的审计评估、进场交易、信息披露时限等规定。

4. 《私募投资基金监督管理条例》（国务院令第 762 号，2023 年 9 月 1 日施行），及中国证券投资基金业协会相关自律规则，关于管理人登记、专业化经营、内控、关联交易、信息披露等要求。

5. 《政府投资基金管理办法》（财预〔2015〕210 号），关于政府投资基金的设立、运作、政策定位等规定。

6. 《中华人民共和国公司法》（2023 年修订），关于国有独资公司的特别规定。

作者简介

欧灿辉律师 北京市京师（武汉）律师事务所创始合伙人、管委会副主任、党委委员、证券法律事务部主任、青工委主任，法学硕士，武汉仲裁委员会仲裁员，湖北省律协涉外专业委员会副主任，武汉市律协 “双百“领军人才，国有企业外部董事。

拥有律师、证券、基金、独立董事、军工保密多项专业资格，深耕资本市场、国有资本合规、企业投融资、并购重组与涉外商事法律服务，执业十六年，具备法律与金融复合专业背景。

长期服务央企、省属国企，担任多家大型国企改制、债券发行、产业基金专项法律顾问，承办大量公司并购、私募基金、跨境投资项目与重大商事仲裁案件。欧灿辉律师个人主页 www.oucanhui.com。

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